הרשויות המקומיות הפכו כר פורה לאי סדרים. חוקרים מציעים פתרונות

הבוקר (ד') הותר לפרסום כי ראש עיריית נתיבות יחיאל זוהר נחקר השבוע בלהב 433 בחשד לעבירות טוהר המידות. זוהר, בן 68, הוא ראש עיריית נתיבות מאז שנת 1989 מטעם הליכוד. בבחירות האחרונות זכה ל-70% מקולות התושבים. לאחר שעוכב ושוחרר, הוא זומן השבוע לחקירה נוספת. ביום שני עיכבה המשטרה חשודים ומעורבים נוספים בפרשה לאחר שנערכה חקירה סמויה.

לפני חודש וחצי התקיימו בחירות במרבית הרשויות המקומיות ברחבי הארץ. אירועי ה־7 באוקטובר הסיטו מן התודעה לא רק את עצם קיום הבחירות, אלא גם את השיח שהפך במידה רבה בלתי נפרד מהן: העולם המכונה "טוהר מידות".

רק לפני עשור געשה הארץ מהחלטת בית המשפט העליון להעביר מתפקידם ראשי ערים המואשמים בפלילים, ומהחלטתם של אותם ראשי ערים להתמודד שוב - חרף האישומים נגדם. 

בבחירות הקודמות לרשויות המקומיות, ב־2018, דובר שוב על ראשי ערים שמתמודדים חרף עננת חשדות או מעבר לכך. ועדת ההשעיה שהוקמה על־מנת להעביר מתפקידם ראשי ערים סוררים פועלת בעצלתיים, בינתיים נעלמה הרבה מן העיתונות המקומית שסיקרה את הנושאים הללו על בסיס שבועי, ונדמה שהציבור התרגל לנבחריו בודקי הגבולות.

עשייה מקבלת קרדיט יותר מטוהר מידות, ובתקופת הקורונה עלתה קרנם של מי שעושים הרבה מעבר למשוער. המניה של השלטון המרכזי, מנגד, דווקא בירידה. סקר שערך לאחרונה המכון הישראלי לדמוקרטיה מראה כי בעיניי הציבור הרשויות המקומיות נקיות־כפיים יותר מהשלטון המרכזי. החקירות הגלויות לא משקפות מספרים כאלה. כיצד ניתן להסביר זאת?

הדפוסים חוצים מגזרים וגאוגרפיה

נתחיל מהנתונים. בבחירות המקומיות האחרונות התמודד בקריית מוצקין והפסיד, ראש עיר הנאשם בפלילים - חיים צורי. הוא הושעה מתפקידו ב־2023, עורכי דינו (שתגובתם המלאה מופיעה בהמשך) מסבירים את כתב האישום כ"תולדה של יריבות פוליטית".

ישנם מספר ראשים שעניינם מצוי תחת חקירה - ראש עיריית פתח תקווה הנחקר בעבירות שוחד סחיטה ואיומים (ושעניינו טרם הועבר לבחינת הפרקליטות), ראש עיריית רמת גן הנחשד בביצוע עבירות מס (אשר על־פי הודעת הפרקליטות טרם התקבלה בעניינו החלטה).

בנוסף נחקרו שורה של נבחרי ציבור, חלקם מתמודדים בבחירות, ועובדי ציבור בפוריידיס, בערערה שבנגב, בהם ראש המועצה, בטובא זנגרייה, בהם ראש המועצה, וכן בזרזיר, בשבלי, בכעביה, בעספיא, בריינה, בכפר מנדא ובבסמת טבעון. על־פי המשטרה, בטובא זנגריה, ערערה בנגב, כעביה, זרזיר, שבלי, ובוסמת טבעון נשלחו מכתבי שימוע לפני הגשת כתב אישום. כן התמודד ראש סיעה שהוגש נגדו כתב אישום, מראשון לציון.

מעבר לכך התמודדו שני ראשי ערים שהורשעו בעבר בפלילים: שלמה לחיאני (שהפסיד), ראש העיר בת ים לשעבר, ואיציק רוכברגר (שניצח), ראש העיר רמת השרון לשעבר. ישנן גם חקירות נוספות של סגני מועצה, והליכים תלויים ועומדים נגד ראשי ערים לשעבר ונבחרי ציבור נוספים.

 שלמה לחיאני, ראש העיר בת ים לשעבר. הורשע בהפרת אמונים והתמודד בבחירות / צילום: שלומי יוסף

התמשכות ההליכים פוגעת בכולם

הרצף הזה, ובעיקר העובדה שבהרבה מאוד רשויות לא ברור מה סטטוס הפליליות של המעשים של המועמדים (כי החקירה נמשכת ונמשכת, אז יש עננה - אבל גם חזקת חפות), מעלה את השאלה אם זה אמור להיות שיקול בכלל בבחירה של מועמדים, ואיך רק זה, לבדו, משליך על הבחירות.

 איציק רוכברגר, ראש העיר רמת השרון לשעבר. הורשע במרמה והפרת אמונים וניצח בבחירות / צילום: תמר מצפי

"ההתמשכות של ההליכים פוגעת בבחירות ובהגינות שלהן", אומר עו"ד אמיר בשאראת, מנכ"ל ועד ראשי הרשויות הערביות. "אם יש ראש מועצה שלא יודע אם הוא מואשם או לא, זה מייצר תסכול גם אצלו - וגם אצל התושבים".

עו"ד גילי גוטווירט, מנהלת המחלקה המוניציפלית בתנועה לאיכות השלטון, מוסיפה כי "התהליכים האלה נורא ארוכים. החקירות נמשכות שנתיים ומעלה, כולם לוקחים את הזמן, ויש פה עינוי דין - גם לנבחרי הציבור אבל גם ברמה הציבורית: יש עננת אי וודאות וספק שמרחפת מעל המועמדים שמצויים בהליך פלילי או בחקירה".

במשטרה מצדם מסבירים שלפחות בגזרתם מדובר בתיקים מורכבים, כאשר המטרה היא להביא תיקים שיהיו בשלים לגמרי להעמדה לדין. בנוסף מסבירים שם כי בניגוד לטענות שמועלות בדבר ירידת פוקוס בטיפול בתחום, נושא טוהר המידות לא ירד מסדר היום של יאח"ה (היחידה הארצית לחקירות הונאה) - וגם לא הישנות המעורבות בפלילים של נבחרי ציבור. נטען כי ישנן חקירות רבות שאינן גלויות בשלב זה לציבור, וכי ישנו, בנוסף, הרבה מאוד מודיעין שנאסף ונבדק כל הזמן.

"במשטרת ישראל מתקבל מידע רב מגורמים שונים, בנוגע לחשד לשחיתות ציבורית במעורבותם של נושאי משרה בכירים ברשויות המקומיות", נמסר. "כלל הידיעות נבחנות בתשומת לב ובהקפדה יתרה, וככל שנמצא כי יש במידע משום חשד לפלילים, נפתחת בדיקה או חקירה, באישור הגורמים המתאימים. מובן מאליו שבדיקה וחקירה מהסוג המתואר, מתנהלת ביסודיות המתבקשת מחד ובדיסקרטיות וברגישות מאידך וכל זאת במטרה שלא לפגוע במעמדם של אישי הציבור.

"רב הנסתר על הגלוי ולא כל מידע שנבדק מגיע לידיעת הציבור, אלא כאמור, רק כשהחשדות מאומתים במסגרת חקירה סמויה שסופה במעבר לחקירה גלויה. בחלק מתיקי החקירה הוגשו כתבי אישום במהלך שנה זו, בחלק מהתיקים הסתיימה החקירה, והם הועברו לפרקליטות להחלטה; ובחלק האחר החקירות עדיין מתנהלות".

או שאין שומרי סף, או שאין להם שיניים

עו"ד עדנה הראל־פישר, עמיתת מחקר וראשת התוכנית לאתיקה שלטונית ומאבק בשחיתות במכון הישראלי לדמוקרטיה, בנתה מאגר של הליכים פליליים שנוהלו כלפי נבחרי ציבור ב־13 השנים האחרונות. לדבריה, אפשר ללמוד מהמאגר בראש ובראשונה - שזה בכל מקום. "לצערי אפשר לראות שיש שחיתות בכל סוגי הרשויות: גדולות, קטנות, פריפריה, מרכז, מגזר יהודי, לא מגזר יהודי - יש ייצוג לכל סוגי הרשויות".

היא מסבירה שאת העבירות בתחום טוהר המידות ברשויות המקומיות ניתן לחלק לשלוש: עבירות בתחום התקשרויות, כמו ועדות מכרזים, ובתחום תכנון ובנייה, ופיתויים כלכליים משמעותיים דומים שעומדים בפני נבחרי הציבור ברשויות; עבירות שהמניע שלהן הוא שימור הכוח השלטוני והפוליטי, כמו למשל שוחד או איום של חברי אופוזיציה או עובדים; ועבירות שעניינן ניצול לרעה של השררה עבור הטבות מגוונות להם ולמקורביהם.

לעמדתה, המפתח לפתרון הוא בשילוב משולש, חיזוק שומרי הסף, חיזוק פעילות המועצה ופעולה אזרחית. לדבריה, "הסיווג של העבירות מראה עד כמה בקרה ציבורית אזרחית ובקרה פוליטית של חברי המועצה, כמו גם פעולה נחושה של שומרי סף מצד שלישי, הייתה יכולה למנוע או לצמצם באופן ניכר את המצבים האלה".

היא מפנה בין היתר להמלצות הצוות לבחינת דרכים לחיזוק שלטון החוק וטוהר המידות בשלטון המקומי, בראשות המשנה ליועמ"ש אז, דינה זילבר. המלצות הצוות כללו: שינוי הרכב ועדות המכרזים והוצאת נבחרי הציבור; הגבלת בחירת עובדים בכירים שהינם בעלי זיקה לנבחרי ציבור והתנייתם באישור ועדה חיצונית; חיזוק מעמדם של היועץ המשפטי, הגזבר ומבקר הפנים של הרשות המקומית; חיוב ראשי הרשויות, סגניהם וחברי המועצה להצהיר על ניגודי עניינים סמוך למועד בחירתם; הסדרת תחום התרומות ופרסום הנחיות לצמצום מעורבותם של מאכערים ברשויות. ההמלצות לא אומצו בחקיקה, חרף ניסיון לעשות כן.

באשר להיעדרה של אופוזיציה מתפקדת מציין אופיר פינס, ראש המכון לשלטון מקומי באוניברסיטת תל אביב ושר הפנים לשעבר, כי הדברים הגיעו למצב שברשויות מסוימות - כל חברי מועצת העיר היו בקואליציה: "אני מכיר מקרה שאמרו 'מי יהיה יו"ר הוועדה לביקורת?' עשו הגרלה ורוטציה וכל שנה מישהו התנדב, ירד לאופוזיציה, כיהן - חבר אחר יצא, וכן הלאה. לוועדה כזו אין שום משמעות או משקל. אני לא בטוח שזו דוגמה בודדת".

יש גם, הוא מספר, ראשי ערים שמתרברבים בהזזה הצדה של שומרי סף, כמו גזבר למשל, ש"לא נותנים לעבוד", בעוד שבממשלה אי אפשר לזוז בלי החשב.

גוטווירט מוסיפה: "ברשויות או שאין שומרי סף בכלל, או שיש - אבל אין להם שיניים". לדבריה, אין מדובר רק ברשויות קטנות. ארבעה שומרי סף שישנה חובה למנות ברשות: יועמ"ש, מבקר, גזבר, ומהנדס. השכר של בעלי התפקיד הללו נגזר מהתקציב של הרשות, והתקציב נגזר משורה של פרמטרים, שעיקרן הגודל שלה. "אחת הבעיות הכי קשות זה רמות השכר", מאשר פינס. "ראש עיריית ירושלים מרוויח הרבה יותר מכסייפה - אבל גם המהנדס שלו, וגם היועמ"ש".

לדברי גוטווירט, יש רשויות שבהן מעולם לא היה מבקר למשל - פשוט כי אין להם מספיק תקציב להחזיק כזה. "כשפנינו לאחת הרשויות, אמרו לנו 'אף אחד לא יבוא בשביל 30% משרה'. זה התקציב שיש להן". לטענתה, בכמה רשויות שמעסיקות יועץ משפטי חיצוני, בניגוד לברירת המחדל בחוק, מתגלים כשלים בהעסקה כגון ניגוד עניינים או העסקה ממושכת תוך ייצוג רשויות אחרות.

גוטווירט וכמוה פינס מצביעים על גורמים נוספים: פוקוס על התוצאה, שמוערכת ברשויות המקומיות הרבה יותר מאידיאולוגיה ערטילאית, אי־הגבלת קדנציות וקרבה למשאבים מוגבלים ומבוקשים כמו נדל"ן, מייצרים כולם כר פורה לשחיתות.

בצירוף העובדה שמרבית מהמשרות בעיריות אינן בשכר - הכר הופך פורה עוד יותר. "חברי מועצה רגילים לא מתפרנסים מזה - וזה קטלני", הוא אומר, ומזכיר את כל הפיתויים וההשפעות שנבחרי הציבור בעיריות חשופים אליהם. "אין דבר כזה התנדבות יום יומית במשך חמש שנים. יש הרבה אנשים שלא לכולם יש עמוד שדרה חזק מספיק לעמוד בפיתויים, ולצערי הרבה אנשים נפלו, נופלים וייפלו עד שהפרצה הזו תיחסם".

ויש גם עוד עניין שכולם מדברים עליו, ונגזר מהמכלול של כל הגורמים יחד: בממשלה יש הרבה בעלי תפקיד והרבה שומרי סף. כדי לגנוב, צריך הרבה משתפי פעולה. "בעיריות יש שריף", אומר פינס.

שריף מצליח לגרום לדברים לקרות

לעוצמה שמחזיק ראש הרשות יש גם יתרונות. הוא מצליח לגרום לדברים לקרות, איפה שמנגנונים ביורוקרטיים פעמים רבות לא מצליחים. קשה להתעלם מכך שבזמן שלממשלה לוקח שלוש שנים לתקן צו של שורות ספורות, בעירייה כבר בנו בית ספר, מקלטים ופארק.

בקורונה, כמו במלחמה - הרשויות הצליחו להקדים הרבה פעמים את המדינה. בפתרונות יעילים, מהירים - וגם מצילי חיים.

הראל־פישר אינה סבורה שההבדלים במהירות או יעילות נגרמים בשל ריבוי של שומרי סף בשלטון המרכזי. לעמדתה יש הס ברים אחרים לחוליי השלטון המרכזי, בהם חילופי שרים ושינויים מדיניות תכופים, והיא טוענת שההשוואה מוגבלת, גם לאור הבדלים מובנים.

"בסוף, אם יש פעולה או החלטה שאינם תקינים - אי אפשר להגן על ביצועם בשם יעילות. גם בשלטון המקומי אין שום דבר 'יעיל' בריצה קדימה תוך התעלמות משומרי סף או מביקורת".

גוטווירט מוסיפה: "אני בעד עצמאות וביזור סמכויות אבל היא חייבת לבוא עם אמון במוסדות האלה ורמת מינהל תקין גבוהה. ברגע שאין אופוזיציה, ואין ביקורת של שומרי הסף - אין שום מנגנון בגבס שמגן על הציבור בזמן אמת. זה מחריף בעיקר כשיש 257 רשויות. איך משרד הפנים אמור לפקח ככה? יש ממונה אחד על מחוז, גם אם יש לו עוזרים - מה הסיכוי שהוא יצליח להגיע לכל הרשויות?"

והסיכוי הזה קטן עוד יותר בימים שאחרי ה־7 באוקטובר, כאשר על שולחנם של הרגולטורים מונחים דברים אחרים. דווקא עכשיו, מאמינה הראל־פישר, עשוי להיות פתח גדול לשחיתות.

"אי הסדירות, הדחיפות, המבנים המיוחדים שמוקמים ונדרשים אבל יוצרים החלשה מסוימת של מנגנוני בקרה סדורים שקיימים בשוטף - כל אלה מחייבים תשומת לב ציבורית ושל גורמי האכיפה", היא אומרת, ומזכירה את המאבק של זלנסקי להראות לעולם שלמרות המלחמה המינהל התקין באוקראינה נשמר.

"המון רשויות עשו עבודה נפלאה, ויש להסיר בפניהן את הכובע. אבל בתמונה הגדולה של גורמי האכיפה הם צריכים לזכור שנבחרי הציבור מושפעים מהתקופה, מהאילוצים ומהנסיבות שנוצרות, גם בהיבטים של שחיתות".

תגובות

עו"ד ציון אמיר, המייצג את ראש עיריית נתיבות יחיאל זוהר, מסר: "מרשי כופר בחשדות, משתף פעולה באופן מלא עם חוקריו, משיב לשאלות שמוצגות לו ומספק הסבר לכל עניין ודבר. מרשי סומך על עבודת המשטרה ומשוכנע כי החקירה תוכיח ללא ספק שלא נפל דופי ולא דבק רבב בהתנהלותו".

עורכי הדין יובל זמר ותמי אולמן, המייצגים את חיים צורי, מסרו בתגובה: "כתב האישום נגד מר צורי, אשר כיהן למעלה מ־30 שנה כראש עיריית קריית מוצקין והנו אחד מראשי הערים הוותיקים בישראל, הינו תולדה של יריבות פוליטית וניסיון של יריב פוליטי שלא הצליח לנצח בבחירות להדיח את מר צורי באמצעות עלילה שרקם יחד עם שותפו, עבריין מרמה סדרתי שבימים אלה סיים לרצות עונש של עבודות שירות בתיק הונאה בו הורשע.

"אין לנו ספק כי משייחשף בית המשפט לחומר הראיות במלואו ולחקירתם הנגדית של עדי המפתח בתיק יורה על זיכויו של מר צורי. עוד נזכיר כי מדובר באירועים שהתרחשו על־פי הטענה לפני כ־10 ו־15 שנה ועיתוי הגשת כתב האישום, חצי שנה לפני מועד הבחירות אשר היה קבוע אינו מקרי, ודי לחכימא".

מפרקליטות המדינה נמסר בתגובה: "עבירות שחיתות וטוהר מידות הן לרוב עבירות מורכבות וכאשר מדובר בנבחרי ציבור או כאלה המתמודדים בבחירות, הטיפול בהן מלווה ברגישויות ייחודיות, ודורש בחינה קפדנית. כך למשל, בתיקים מסוג זה נדרש קבלת אישור מקדים לעצם הפתיחה בחקירה וניהול ההליך, מרכיב שאינו מתקיים במרבית התיקים הפליליים האחרים. נוסף על כך, יש לזכור כי הפרקליטות היא רק גורם אחד באורך חייו של תיק פלילי, הכוללת את שלוש זרועות מערכת אכיפת החוק - משטרה, פרקליטות ובית המשפט.

"הפרקליטות בוחנת ביסודיות את חומרי הראיות בתיקים רק לאחר שהסתיימה חקירת המשטרה, שלעיתים טעונה השלמות ולאחר קבלת ההחלטה בדבר הגשת כתב אישום נדרש גם בית המשפט כמובן לניהול ההליך והכרעה בו . לצד האמור, יש להבהיר כי הטיפול בתיקים האמורים מתבצע בהתאם לזמנים הקבועים לעניין זה, כאשר ייעול ההליכים וקיצורם עומד כל העת לנגד עיני הפרקליטות, הפועלת לכך בכל האמצעים שלרשותה".