הבטחת המיליארדים לסמי שמעון וההשפעה על היטל השבחה של עיריית אשקלון

יכין חקל לא תשלם לעיריית אשקלון היטל השבחה בסך 5.5 מיליון שקלים שהעירייה דרשה ממנה בעבור קרקע חקלאית שחכרה מרשות מקרקעי ישראל ואשר ייעודה שונה למגורים - כך קבע ביהמ"ש העליון לאחרונה, לאחר שקיבל את עמדת יכין חקל כי כיוון שאינה יכולה ליהנות משינוי הייעוד של הקרקע אינה אמורה לשלם היטל השבחה.

● לא רק דירות: הזדמנויות ההשקעה שלא הכרתם בענף הנדל"ן
● ראיון | לאחר שמכר נכסים ואת המטוס הפרטי, חיים כצמן יוצא מהמשבר

מדובר באותה קרקע שעמדה בעבר בלב מחלוקת ארוכת שנים בין המדינה לעיזבונו של סמי שמעון סביב השאלה האם יכין חקל זכאית להשאיר בידה את הקרקע גם לאחר שתופשר, על בסיס הבטחה שנתן אריאל שרון שכיהן בזמנו כשר הבינוי והשיכון, לסמי שמעון, לפיה יתאפשר לו להפשיר את הקרקעות לבנייה ולהשאירן ברשותו. המחלוקת הסתיימה בדצמבר 2020 כשבית המשפט העליון דחה את ערעור עיזבונו של סמי שמעון, חברת יכין חקל וחברות שונות שקשורות בה, וקבע כי לא ניתן להפשיר את הקרקעות החקלאיות הנמצאות בידי החברות, ששווין נאמד במיליארדי שקלים. ביהמ"ש קבע כי ההבטחה, שלא אוזכרה בשום מסמך כתוב, ניתנה שלא בסמכות.

כעת הגיע לסיומו פרק נוסף בסאגה, שסבב סביב השאלה האם יכין חקל צריכה לשלם היטל השבחה על הקרקע החקלאית לאחר שהקרקע הופשרה ויכין חקל נאצלה להשיבה למדינה.

מחלוקת סביב הבטחה בעל פה שנתן אריאל שרון

ב־1992 רכש איש העסקים סמי שמעון מהמדינה את החברה הממשלתית הקורסת יכין חק"ל. רגע לפני הרכישה הוא ישב עם אריאל שרון, אז שר הבינוי והשיכון ש"המתיק את העסקה" לכאורה עם הבטחות ששוות מיליארדים, בנוגע לאפשרות להמשיך את החכירה גם לאחר הפשרת הקרקע החקלאית שהחברה חוכרת. לאורך השנים טענו שמעון ואנשיו, כי ההחלטה לרכוש את החברה נפלה לאחר שב-1991 הוא קיבל התחייבות מאריאל שרון, שבאותו זמן כיהן כשר הבינוי והשיכון וכיו"ר מועצת מקרקעי ישראל, שכל חוזי החכירה של הקרקעות שברשות החברה יחודשו על פי תנאי החכירה הישנים. אלה איפשרו לו זכות ליזום הפשרת הקרקע למגורים באופן חופשי. בחוזים החדשים יותר האפשרות הזו כבר לא ניתנה, משום שאלה קבעו, שכשהקרקעות יגיעו לסטטוס של הפשרה, החוכר ישיבן לרמ"י שתציע אותן למכירה במסגרת מכרזים חדשים.

שורשי הסיפור בשנת 1954, אז חכרה יכין חקל בע"מ מרשות מקרקעי ישראל שטח של כ-231 דונם באשקלון לשימוש חקלאי, לתקופה בת 49 שנים. בדצמבר 1998 פורסמה למתן תוקף תוכנית מתאר מקומית אשר שינתה את ייעוד הקרקע משטח בייעוד חקלאי לשטח בייעוד מגורים, בנייני ציבור, שטח ציבורי פתוח ודרכים. באוגוסט 2005 התקשרה יכין חקל בהסכם מכר למכירת זכויותיה בקרקע לצד שלישי בנאמנות, תמורת מיליון דולר, סכום אשר הופחת בהמשך ל-684,665 דולר, אך ההסכם לא הושלם ברישום. 

הסכם החכירה הוארך עד 2009, אך בין המדינה לסמי שמעון נוצרה מחלוקת סביב ההבטחה בעל פה שנתן אריאל שרון. מחלוקת זו הסתיימה כאמור בקביעה ביהמ"ש כי יכין חקל אינה יכולה להשאיר בידיה את הקרקעות לאחר הפשרתן, חרף הבטחת המיליארדים של שרון לסמי שמעון.

בשעה שהמחלוקת בנוגע להפשרה מתנהלת בבתי המשפט, בדצמבר 2016, פורסמה למתן תוקף תמ"ל 1022 "אשקלון - אגמים מזרח" (2016), אשר חלה על הקרקע, ועניינה הקמת רובע מגורים חדש בדרומה של אשקלון. בעקבות אישור התכנית דרשה רמ"י מיכין חקל את השבת הקרקע, ובינואר 2018 חתמו השתיים על הסכם להשבת המקרקעין תוך פיצוי חקל בסך כ-8.8 מיליון שקל, לפי השווי החקלאי של הקרקע.

על מנת להסב את זכותה לפיצוי לרוכש הקרקע, פנתה יכין חקל להשלים את העברת הזכויות על שם רוכש הקרקע במרשם המקרקעין, ולשם כך נדרשה לאישור הוועדה המקומית לתכנון ובנייה אשקלון בדבר היעדר חובות. בעקבות זאת, הודיעה הוועדה ליכין חקל כי היא חבה בהיטל השבחה בגין תכנית 106, והוציאה לחברה שומת השבחה בסך 5.5 מיליון שקלים.

יכין חקל ערערה על השומות בפני ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה מחוז דרום בטענה כי היא אינה חייבת בהיטל השבחה שכן על פי תנאי החכירה היא לא יכולה ליהנות משינוי הייעוד. רמ"י הצטרפה לעמדתה של יכין חקל.

במרץ 2021 התקבל הערר. הוועדה ציינה שלפי הסכם החכירה, החכרת הקרקע נעשתה למטרת עיבוד חקלאי בלבד, ולפיכך יכין חקל לא הייתה יכולה ליהנות מההשבחה. הוועדה הפנתה להסדר שקבוע בסעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, שלפיו, בעיקרם של דברים, חוכר לדורות בקרקע בייעוד חקלאי ששונה ייעודה, אשר אינו יכול לנצל את הקרקע בייעודה החדש, לא יישא בתשלום היטל השבחה; במקרים אלה יחול הסכם בדבר התשלומים בין רמ"י לבין הרשויות המקומיות. ועדת הערר ציינה כי הוראה זו נכנסה לתוקף ביום 1.1.1999, לאחר מועד אישורה של התכנית המשביחה, ואולם פרשנות של התיקון מעלה כי מדובר בתיקון מבהיר שלא שינה את הדין הקיים.

עיריית אשקלון לא קיבלה פרשנות זו והגישה ערר לבית המשפט לעניינים מנהליים בבאר שבע. ואולם, גם כאן העירייה הפסידה לאחר שבית המשפט קבע כי אין לחייב בהיטל השבחה מי שמבחינה כלכלית אינו נהנה מהשבחת המקרקעין, גם מקום שבו מדובר פורמלית ב"חוכר לדורות", ובפרט, חוכר חקלאי לדורות. נקבע, כי יישום הגישה הכלכלית-מהותית מעלה שיכין חקל אינה יכולה לעשות שימוש בקרקע בייעודה החדש. זאת, בשים לב לתניות שנקבעו בהסכם המכר ולהסכם החכירה המקורי.

חוכר לדורות בעיבוד חקלאי אינו חב בהיטל השבחה

גם על החלטה זו ערערה עיריית אשקלון לביהמ"ש העליון. העירייה טענה, כי המקרה מעורר שאלה עקרונית, והיא האם תיקון מס' 48 הוא תיקון מבהיר בלבד או שמא הוא שינה את המצב המשפטי. לטענת העירייה התיקון שינה את הדין הקיים ביחס לחבותו של חוכר לדורות לשימוש חקלאי. נטען, כי הפרשנות שלפיה התיקון לסעיף 21 היה תיקון מבהיר, משמעה כי ככל שנגבו היטלי השבחה מחוכר לדורות לשימוש חקלאי בלבד בעבר, הדבר נעשה בניגוד לדין. עוד נטען, כי בית המשפט לעניינים מינהליים שגה בקביעה שלפיה בנסיבות העניין יכין חקל לא התעשרה כתוצאה מהתכנית המשביחה, וכן שגה בניתוח הסכם המכר.

יכין חקל ורמ"י טענו כי דין בקשת הערעור של העירייה להידחות, וכי הפרשנות הראויה למונח "חוכר לדורות" היא פרשנות מהותית-כלכלית, אשר אינה נצמדת בהכרח למובנו הקנייני של הביטוי. לשיטת רמ"י, חוכר לדורות לשימוש חקלאי בלבד לא נהנה, ולא יכול היה ליהנות, מעליית ערך קרקע עקב אישור תכנית משביחה. אשר לתיקון מס' 48, עמדת רמ"י היא כי מדובר בתיקון מבהיר, וזאת בשים לב לדברי ההסבר להצעת החוק, לתכלית דיני היטלי ההשבחה, ואף לשכל הישר.

שופטי ביהמ"ש העליון - ממלא מקום הנשיא עוזי פוגלמן, השופט דוד מינץ והשופטת גילה כנפי-שטייניץ, קבעו כי הבקשה מעוררת שאלה עקרונית שעניינה חבותו בהיטל השבחה של חוכר לדורות למטרות עיבוד חקלאי בלבד, בנסיבות שבהן התכנית המשביחה אושרה עובר לתיקון מס' 48. ולכן הוחלט לדון בבקשת הערעור של העירייה.

ואולם, הדבר לא סייע לעיריית אשקלון שכן שופטי העליון קבעו כי פרשנות בית המשפט לעניינים מינהליים מקובלת עליהם, ובהתאם יש לדחות את הערעור. נקבע, כי על פי גישה כלכלית-מהותית חוכר לדורות לעיבוד חקלאי בלבד אינו חב בהיטל השבחה, אף בנסיבות שבהן התכנית המשביחה אושרה עובר לתיקון מס' 48, שכן הוא הבהיר את המצב המשפטי ולא שינה אותו.

עו"ד שרית נעמן-שאג, שייצגה את יכין חקל, מסרה כי "הוועדה המקומית לתכנון ובנייה אשקלון טענה כי יכין חק"ל אמנם מכרה קרקע חקלאית, אך בעקבות טענותיה בהליך מקביל לפיו ניתנה לה הבטחה שלטונית, כי ביחס לקרקעות שלה לא תתבצע השבה לרמ"י והיא תהיה זכאית ליהנות מהזכויות לאחר שינוי הייעוד, למעשה מדובר במכירה אשר יש בצידה 'תקווה' ועל כן הייתה כוונה להתעשר.

"בית המשפט קבע כעובדה, כי יכין חקל היא חוכר לדורות לשימוש חקלאי והיא אינה יכולה לנצל את הקרקע על פי ייעודה החדש (קביעה אשר קיבלה משנה תוקף במסגרת פסק דינו של בית המשפט העליון ב-ע"א 5566-18 עזבון המנוח סמי שמעון ז"ל נגד רשות מקרקעי ישראל) ולכן, קיבל את עמדת רמ"י לפיה לבעלי זכויות החכירה לא קיימת אפשרות ליהנות מהקרקע בייעוד החדש וחלות הוראות רמ"י בהתייחס להחזרת קרקע ששונה ייעודה".