כך הפכה רשות החירום הלאומית לשחקן משנה לא ממש רלוונטי

מתקפת הפתע של חמאס הציפה מספר בעיות, ולא רק במישור הצבאי. בין היתר, העברת רשימות החללים לביטוח לאומי עוד לא גובשה, לצד העובדה שחלף שבוע עד שפינו את התושבים במרחק 4־7 ק"מ. אם לא די בכך, רק בימים האחרונים המדינה הציעה פינוי לתושבי אשקלון ואופקים.

● פרויקט מיוחד | מהמודיעין ועד העברת הכספים לחמאס: היום שבו קרסו הקונספציות 
● מייסד ועידת הייטק צייץ נגד ישראל, והמנכ"לים הישראלים מבטלים השתתפות
● עמוס גלעד מסביר: אלה היו שתי הטעויות של חמאס וזה מה שיקרה אחרי שנסלק אותו  

ככל שישראל שוקעת במצב חירום, מתלהט הוויכוח על האחריות לניהולו. לכאורה, רשות חירום לאומית (רח"ל) היא הגוף המופקד על הנושא. תפקידה, על פי חוק, הוא לשפר את מוכנות העורף למלחמה או לאסונות תוך הכנת המשק למצבי חירום במטרה לשמור על רציפות תפקודית של גופים חיוניים בחירום. אלא שבשנים האחרונות, במיוחד בעת משבר הקורונה, היא התגלתה כרשות חסרת משאבים וסמכויות בפועל - שרובם הועברו לפיקוד העורף.

"המדינה סירסה את רח"ל והעבירה סמכויות לפיקוד העורף", אומר עופר שלח, חוקר בכיר במכון למחקרי ביטחון לאומי (INSS) ולשעבר יו"ר ועדת ביקורת המדינה ויו"ר ועדת הקורונה. "כשהגענו למשבר הקורונה, רח"ל הייתה אמורה להיות גוף מרכזי, אך לא היו לה אנשים או סמכויות. זה המצב שקיים עד היום. היא לא בנויה לטפל באירוע הנוכחי. גם כעת יש אירוע רב־מערכתי: בריאות, שיכון והגנת העורף. רח"ל אמורה להכיל את כל הסמכויות האלה ולתפקד באופן רב מערכתי - והיא לא".

זאב (ווה) צוק־רם, ראש רח"ל בין השנים 2007 ל־2011 ובין 2018 ל־2019, נזהר מלבקר פעולות קונקרטיות של פיקוד העורף ורח"ל בשבוע האחרון. אולם, לדבריו, "ניתן לראות שהצבא לא מסביר לאנשים או מטפל בבעיות שלהם. זה לא שדברים לא מתבצעים, אבל החשש הוא ממלחמה יותר גדולה. שילוב של ירי תלול מסלול מלבנון ומעזה לישראל, יחד עם החימוש שנמצא בידי חיזבאללה לצד סוריה ואיראן, עלולה להוביל לכך שחילוץ והצלה תהיה המשימה הגדולה והבלעדית של פיקוד העורף. במקרה כזה, האם הם יוכלו לעסוק במקביל בנושאים נוספים בשעת חירום?".

כפילות ואי־בהירות מול פיקוד העורף

באופן אירוני, דווקא הקשיים בתיאום בין הרשויות לכוחות הביטחון הובילו להקמת רח"ל. בשנת 2006, לאחר מלחמת לבנון השנייה, הציגה הוועדה לבחינת מוכנות העורף במצבי חירום את מסקנותיה: "במרבית שלבי הלחימה לא היה אף גוף ממלכתי אשר ימפה את הצרכים האמיתיים הכוללים של תושבי הצפון, ויתאים את התרומה או הסיוע לנזקקים להם, לפי קריטריונים שווים. בפועל, להתרשמות הוועדה, היו כפילויות רבות בפעילות הגופים החוץ ממלכתיים כתוצאה מחוסר התיאום, ובמקביל נזקקים רבים לא זכו כלל לסיוע כאמור".

אחת ממסקנות הוועדה הייתה הקמת "רשות חירום לאומית, תחת משרד ראש הממשלה או המשרד לביטחון פנים, אשר תהווה את הגוף המתכלל הלאומי". ואכן, זו הוקמה ב־2007. בשנת 2009, היא גם איחדה לתוכה את מנהלת מל"ח (משק לשעת חירום), האחראית על האספקה השוטפת של מצרכי יסוד ומוצרים הכרחיים ללחימה ולהפעלת תשתיות כמו דלק.

אלא ששנים בודדות לאחר הקמתה, החלו להיווצר הבעיות בין הסמכויות של רח"ל לאלו של פיקוד העורף; החפיפה בין הגופים יצרה כפילות וכפיפות . "מצד אחד, פיקוד העורף כפוף לרמטכ"ל. מן הצד השני, כראש מערך ההגנה הארצי, הוא כפוף ישירות לשר הביטחון - דרך מטה מל"ח הארצי שיושב ברח"ל", מסביר צוק־רם.

 אחד הבתים ההרוסים בקיבוץ בארי לאחר טבח החמאס / צילום: ap, Baz Ratner

ההחלטות ש"סירסו את הרשות"

במטרה לפתור את שאלת הסמכויות בין הגופים, בשנת 2018 הוקמה ועדה בראשות האלוף (במיל') אבי מזרחי. הוועדה קבעה כי יוענקו לפיקוד העורף עיקרי הסמכויות הביצועיות שהיו עד לאותה עת בידי רח"ל: "הרשות תשמש כגוף המטה הלאומי למוכנות העורף מטעם ותחת שר הביטחון ותעסוק בתכנון ובהתוויית המדיניות בתווך הלאומי־אסטרטגי. פיקוד העורף יהיה גוף הביצוע האופרטיבי של מערכת הביטחון שיכין את העורף לחירום וירכז את הכנת הרשויות המקומיות וגופי החירום. כמו כן, פיקוד העורף יפעיל את המערכת המחוזית המאוחדת ואת מערך המשק לשעת חירום (מל"ח)".

כך למעשה, פיקוד העורף קיבל סמכויות אזרחיות, ובהן פעילות המחוזות, ההדרכה וההכשרה. תקני רח"ל צומצמו בחצי, וה"מחוזות" - זרוע הביצוע של רח"ל מול הממשלה והרשויות המקומיות - בוטלו. השינוי בחלוקת הסמכויות גם הוביל לשינוי בתקציבים שייעודו לרח"ל: מתקציב שהגיע בשיאו בשנת 2017 ל־206 מיליון שקל בשנה, התקציב לשנת 2023 עומד כיום על 81 מיליון שקל בלבד. לאן עבר הכסף? לא ברור.

צוק־רם סבור שהחלטות הוועדה פגעו משמעותית בכוחה של רח"ל. "האלוף מזרחי סירס את הרשות: היו מחוזות שעבדו מול משרדי הממשל והרשויות המקומיות בכל מחוז, והייתה שרשרת פיקוד מסודרת. הועברו לידי פיקוד העורף סמכויות לגבי מיגון, התארגנות ועבודה בשעת חירום, האחריות על אספקת מוצרים חיוניים בשעת חירום והנחיה לרשויות כיצד לפעול. את זה רח"ל עשתה, זה היה המקצוע שלה. לרשות היה בית ספר להכשרת מנכ"לים של רשויות מקומיות, ורופאי חירום שלימדנו אותם מה זה חירום ועורף בהיבט האזרחי ולא הצבאי, אך הם עברו לפיקוד העורף".

בשנת 2019 ראשי רשויות בדרום כמו שדרות, אשכול ושדות נגב הצטרפו להתנגדות, וטענו כי פיצול סמכויות רח"ל והעברתן לפיקוד העורף פגעו ברשות. לפיכך, הם דרשו להקפיא את המהלכים בנושא בנימוק של "פגיעה בפרויקטים בעוטף עזה וסיכון חיי אדם".

מלבד שאלת הסמכויות, לאחרונה רח"ל סובלת מבעיות נוספות. בין השאר, במשך זמן רב התנהלה הרשות ללא ראש קבוע, עד ששר הביטחון דאז, בני גנץ, מינה לתפקיד את תא"ל (במיל') יורם לרדו, שקודם לכן היה ראש מטה פיקוד העורף.

מן הצד השני של המתרס, יש מי שמשבח

עם זאת, לצד הסמכויות שהועברו ממנה, רח"ל היום אחראית על תיאום בין משרדי הממשלה בעת חירום. בתקופת הקורונה, כשנוהלה על ידי ממלא מקום, מצבה של רח"ל היה קשה במיוחד והיא לא עשתה את עבודתה כמתאמת בין משרדי הממשלה.

"עבדתי בקורונה מול רח"ל ופיקוד העורף בנפרד. היו לנו מספר אנשי קשר שונים מול כל אחד ממשרדי הממשלה", מספר חגי אדרי, סמנכ"ל קשרי ממשל של התאחדות התעשיינים. "היום ברח"ל יודעים לתכלל לנו את העבודה מול משרדי הממשלה. אם צריך משהו ממשרד הגנת הסביבה, פשוט פונים לרח"ל. הם מסייעים לנו עם מפעלים חיוניים שצריכים להמשיך לעבוד, אבטחת איזורי תעשייה ופתיחת צירים למפעלים בעורף".

תגובת רשות החירום הלאומית

לפני כשלוש שנים הוקמה מחדש רשות החירום הלאומית (רח״ל) כחלק מהמלצות וועדת מזרחי שחילקה את האחריות לתמיכת המשק בין פיקוד העורף לבין רח״ל.

פיקוד העורף קיבל את התמיכה ברשויות המקומיות מתוך תפיסה ששם יש לו יתרון יחסי - גם ביכולת גיבוש תמונת מצב באמצעות היקל״רים (יחידת קישור לרשות המקומית), וגם בהנתן היכולות האופרטיביות שלו, כוח האדם והאמצעים שברשותו - לתת מענה לשיבושים שעשויים להתרחש בחירום. רח״ל קיבלה את האחריות על התיאום בין משרדי הממשלה.

באמצעות מנגנונים אחודים, תהליכים מבצעיים אחודים וחמ״לים אחודים, מתגבשת תמונת מצב לאומית שלמה: פיקוד העורף מגבש את תמונת המצב ביחס לרשויות המקומיות, רח״ל מגבשת את תמונת המצב המשקית ברמת משרדי הממשלה והרשויות הייעודיות, וחמ״ל הרציפות התפקודית המשותף מתיך את התמונה לכדי תמונה לאומית. זו התמונה השלמה בה מנוטר המצב הן על ידי פיקוד העורף הפרוס ברשויות ואוחז את השטח משמעותית עד לקצה הרשותי, והן על ידי רח״ל המנחה את משרדי הממשלה והרשויות הייעודיות, באמצעות אנשי מילואים של רח״ל הנמצאים בכל חמ״ל של משרד ממשלתי ומתפעלים את החמ״לים.

כך נוצרה לראשונה מערכת שמתחילה מהיקל״ר - יחידת הקישור לרשות המקומית, המגבשת את תמונת המצב המשקית, עוברת ומעובדת במרכז לרציפות תפקודית, ויקל״ם - יחידת הקישור למשרדי הממשלה, המעבדת את תמונת המצב המשרדית. ההיתוך מתבצע במרכז הרציפות התפקודית.

המודל הזה הוא מודל טוב שנותן לכל גוף ביטוי ביתרון היחסי שלו - פיקוד העורף בתחומו המקצועי מול הרשויות המקומיות ומול האזרחים, ורח״ל בתחומה מול משרדי הממשלה והרשויות הייעודיות. באופן זה נתמכת הרציפות התפקודית המשקית בצורה השלמה.