למה מתכוונים הח"כים כשהם אומרים "הוצאה אזרחית"

וויכוח סוער ניצת בין חברי הכנסת סתיו שפיר ורועי פולקמן בראיון משותף שקיימו בתכנית 'לפני החדשות' ברשת 13. פולקמן הציג את הישגי מפלגת "כולנו" במהלך כהונת הממשלה היוצאת ואמר: "אנחנו מובילים היום בממשלה כמפלגה שהיא לאומית וחברתית, כיוון שאת הנושאים שהתחלנו לעשות בהם - גידול ההוצאה האזרחית, והדיור, והזוגות הצעירים..." בשלב זה קטעה שפיר את דבריו ואמרה: "הורדתם את ההוצאה האזרחית", ופולקמן הגיב: "ממש לא". שפיר שבה ואמרה: "הורדתם. אלה המספרים, הורדתם את ההוצאה האזרחית", תוך שהיא מנופפת בידיה בקובץ דפים שלדבריה מספקים הוכחות לטענתה.

אז האם ההוצאה האזרחית עלתה או ירדה? דווקא יש לכך תשובה ברורה, אבל כפי שנראה בהמשך - אף אחד מהדוברים לא ממש השתמש במונח הזה בצורה הנכונה.

מה זה אומר "הוצאה אזרחית"? למונח הזה יש הגדרה מוסכמת, והוא משמש כמדד עבור הגופים המרכזיים בארץ ובעולם, בהם ה-OECD והחשב הכללי שבמשרד האוצר. הוצאה אזרחית היא סך הכסף שהממשלה מוציאה בשנה דרך כל זרועותיה, בהפחתה של הוצאות ביטחון ותשלומי ריבית. בחינת ההוצאה האזרחית היא אחד הכלים המקובלים בעולם למדידת השקעתן של מדינות באיכות החיים של תושביהן.

נהוג למדוד את ההוצאה האזרחית באחת משתי דרכים: מול תקציב המדינה, ומול התוצר המקומי הגולמי (תמ"ג). המדידה מול התקציב משקפת את יחסיות ההוצאות האזרחיות לעומת הוצאות הביטחון והריבית, בעוד שהמדידה מול התמ"ג בוחנת את שיעור ההוצאות האזרחיות לעומת גודל המשק והגידול השנתי שלו. בין המרכיבים העיקריים של ההוצאה האזרחית נמצאות הוצאות המדינה על חינוך, בריאות ורווחה. יש לציין שההוצאה האזרחית לא מודדת את איכות או יעילות השירותים שניתנים לתושבים, אלא רק את עלותם.

מאז כינון הממשלה האחרונה, ההוצאה האזרחית עלתה יחסית לתקציב המדינה בכל שנה. ב-2014 היא הייתה 66.4% מהתקציב וב-2017 הגיעה ל-71.4%. בשנה הראשונה לכהונתה, ההוצאה האזרחית פחתה מעט לעומת התמ"ג, אך מאז עלתה בעקביות, מ-17.9% ב-2014 ל-19.3% ב-2017. על פניו, נראה שבוויכוח הטלוויזיוני הצדק היה לצדו של פולקמן. אבל זו רק חלק מהתמונה.

ניסינו לברר עם סתיו שפיר למה בדיוק התכוונה כשטענה שיש בידיה את ההוכחות לצדקתה. שפיר הבהירה שכשאמרה "הוצאה אזרחית" היא התכוונה למעשה להוצאה החברתית, שכוללת רק סעיפים חברתיים מובהקים כמו בריאות, חינוך ורווחה, ואילו הדפים שהחזיקה בשידור היו פרוטוקולים מדיוני ועדת השקיפות שהיא עומדת בראשה.

עם זאת, שפיר הסבירה שלמעשה אין לה כרגע אפשרות לדעת האם ההוצאה החברתית עלתה או ירדה, משום שבסעיפים הללו בתקציב ישנן "רזרבות סמויות", לדבריה, בהן שומר האוצר על כספים שלא ישמשו למטרות חברתיות. כדי לראות על מה יוצאים הכספים הללו יש צורך בגישה לנתוני מערכת התשלומים הממשלתית (מרכב"ה), שבימים אלה שפיר מנהלת מאבק ציבורי כדי לקבלה. כלומר, שפיר טענה שההוצאה האזרחית ירדה, כשלמעשה התכוונה לנתונים מתוך ההוצאה החברתית בלבד, שגם הם לדבריה אינם גלויים במלואם.

לאחר השיחה עם שפיר פנינו גם לפולקמן כדי שיבהיר למה התכוון כשדיבר על הגידול בהוצאה האזרחית. בתגובה נשלח מטעמו קובץ שמדגים את הגידול בתקציב בסעיפי החינוך, הבריאות, השיכון והרווחה בשנות כהונתו של משה כחלון באוצר. יחד עם הקובץ, נכתב כי "המספרים מלמדים שמדובר על עלייה שהיא יותר מהטייס האוטומטי הקבוע שעומד על 2% מדי שנה, ולכן חד משמעית יש גידול בהוצאה האזרחית של המשרדים המרכזיים".

אם כך, גם שפיר וגם פולקמן לא דיברו על ההוצאה האזרחית, אלא על ההוצאה החברתית, וגם אותה הציג כל אחד מהם בצורה שונה ובאופן חלקי. ההוצאה החברתית כוללת תחומים רבים נוספים לאלה שציינו השניים, בהם ביטוח סוציאלי, שירותים קהילתיים, תרבות, ספורט ושירותי דת.

יש לציין שכמו ההוצאה האזרחית, גם ההוצאה החברתית עלתה במהלך כהונתו של כחלון, אך שתיהן נמוכות ביחס למרבית מדינות ה-OECD. אבל זה כבר נושא לוויכוח אחר לגמרי. כששני הצדדים משתמשים במונח "הוצאה אזרחית" באופן שגוי, זה כבר לא משנה מי צודק ומי טועה, כי שניהם מבלבלים את השומעים ומרחיקים עוד קצת את השיח הציבורי מהעובדות.