ד"ר מיכאל שראל / צילום: אוריה תדמור
1.
האינטרסנטים יתנגדו תמיד לרפורמה נכונה ומוצדקת
רפורמה דרמטית במערכת הרווחה הישראלית שתשנה את כל שיטת הקצבאות הישראלית ותהפוך אותה להרבה יותר פשוטה - זה מה שמציעים ד"ר מיכאל שראל, לשעבר הכלכלן הראשי באוצר וכיום ראש פורום קהלת לכלכלה וד"ר אורי כץ, חוקר בכיר בפורום קהלת לכלכלה.
ההצעה הרשמית של השניים, במסגרת פורום קהלת, תפורסם השבוע אך עיקריה הגיעו לידיי. אין ספק שמדובר בהצעה שצריכה לעלות לדיון ציבורי, במיוחד על רקע הפרסומים הרבים על "פשיטת רגל" של המוסד לביטוח לאומי. כפי שהסברתי בעבר מדובר בפרסומים מגוחכים. אין משמעות לתיאורים המפחידים על גירעונות או פשיטת רגל, כיוון שביטוח לאומי איננה חברה פרטית וממילא המדינה מתחייבת בפועל לממן את הביטוח הלאומי.
בכל מקרה, ההצעה של ד"ר שראל וד"ר כץ איננה מסמך תאורטי ונטול מספרים, אלא מדובר בהצעה מפורטת מאוד, הכוללת סימולציות על תקציב המדינה, השוואות עולמיות והסתכלות מאוד מפוכחת על היתרונות והחסרונות של ההצעה. לטעמי, יש בה הרבה יותר יתרונות מחסרונות, כאשר החיסרון העיקרי שלה, כמו כל חיסרון של הצעות לרפורמות טובות ומקיפות ולא רפורמות בשביל הכותרות, הוא שיהיו מספיק אינטרסנטים שיתנגדו לה מהסיבות הלא נכונות.
2.
קצבה אוניברסלית לכולם במקום כל הקצבאות
הצעת הרפורמה מתבססת על מערכת רווחה שהרעיון המרכזי שלה הוא "הכנסה בסיסית". מדובר ברעיון שבמרכזו קצבה אוטומטית ובלתי־מותנית המוענקת לכל אזרח במדינה. הקצבה יכולה להיות תלויה בגיל, אבל לא בשום מאפיין אחר, כגון מגדר, מצב תעסוקתי, מצב משפחתי או הכנסה, והיא תוענק באופן פרטני, ולא למשק בית.
השאיפה היא שההכנסה הבסיסית הזאת, תחליף את רוב הקצבאות הנוכחיות ותספק רשת ביטחון אוניברסלית לכולם. גובהה של הקצבה יקבע בהתאם לקצבאות ולדמי הבטחת הכנסה הקיימים, כך שמשקי בית התלויים כיום במערכת הרווחה לא יפסידו מהרפורמה. הקצבה האוניברסלית תמומן על ידי ביטול חלק מהקצבאות הקיימות, ביטול פטורים ממס והעלאת מס הכנסה.
נושא ההכנסה הבסיסית מקודם על ידי שורה של ארגונים בעולם ובמדינות אחדות אף מתנהלים ניסויים שונים בנושא. דוברים בולטים כמו ריצ'רד ברנסון, אילון מאסק, ביל גייטס ומארק צוקרברג, התייחסו בשנים האחרונות לרעיון של הכנסה בסיסית ואפילו במוסד לביטוח לאומי יש תוכניות לחקור בשנה הקרובה את ישימות התוכנית.
3.
על הפרק: ביטול של הקצבאות והעלאת מסים
סכומי ההכנסה הבסיסית לחודש שמציעים ד"ר שראל וד"ר כץ:
● ילדים מתחת לגיל 18: 453 שקל בעבור הילד הראשון במשפחה, 664 שקל בעבור הילד השני, 188 שקל בעבור הילד השלישי, 188 שקל בעבור הילד הרביעי ו־150 שקל בעבור הילד החמישי וכן בעבור כל ילד נוסף.
● מבוגרים: 1,189 שקל לבני 24-18, 1,297 שקל לבני 54-25, 1,622 שקל לבני 66-55 ו־3,221 שקל לבני 67 ומעלה.]
הדרך למימון ההכנסה הבסיסית לפי ד"ר שראל וד"ר כץ היא ביטול הקצבאות הבאות: קצבת ילדים, קצבת זקנה, דמי אבטלה, הבטחת הכנסה, קצבת שאירים, חלק מקצבאות הנכות, חלק מקצבאות האימהות, מענק עבודה ודמי סיוע ללומדי תורה. בנוסף מבקשים ד"ר שראל וד"ר כץ לבטל גם חלק מהטבות המס: נקודות לאזרחים ישראלים, נקודות לנשים, נקודות לצעירים, נקודות להורים לילדים ונקודות למשפחות חד־הוריות. כמו כן יבוטל לפי התוכנית הפטור ממס על קצבה מזכה לפנסיה.
כדי לממן את התוכנית מבקשים ד"ר שראל וד"ר כץ גם להעלות מסים. הם מציגים שלושה תסריטים: מדרגות מס תחתונות של 20%, 25% או 31% וביטול מדרגות המס מתחת לכך. כיום מדרגת המס התחתונה עומדת על 10% על שכר של עד 6,240 שקל ברוטו ויש גם מדרגות מס של 14% ו-20%.
מהסימולציה שערכו ד"ר שראל וד"ר כץ עולה כי רפורמה על בסיס העקרונות שהציגו היא ישימה, וכי רוב משקי הבית לא יפסידו או ירוויחו סכום משמעותי כתוצאה ממנה. נקודת האיזון הפיסקלי של התוכנית היא לדבריהם מדרגת מס תחתונה של כ-25%. הם מדגישים כי הניתוח מתעלם מהחיסכון הביורוקרטי שייווצר ומהשפעות אפשריות על היצע העבודה - שני גורמים אשר מסוגלים בטווח הארוך להשפיע על האיזון הפיסקלי.
4.
להימנע ממלכודת עוני של תמריצים מעוותים
האינטואיציה של כולנו היא להרים גבה ולשאול: למה האלפיון העליון או אפילו העשירון העליון צריך לקבל כאלו סכומים גדולים? ולמה אנשים שלא מתאמצים לעבוד יקבלו פרס? לד"ר שראל וד"ר כץ יש תשובה טובה לכך: זה נכון, הם אומרים, שהענקת קצבאות גם לעשירים וגם לאזרחים שאינם נדרשים להוכיח מאמץ למציאת עבודה נוגדת את האינטואיציה שלנו ואת התפיסה שהתרגלנו אליה במשטר הקיים של מדיניות הרווחה, אך למעשה זוהי דרך יעילה הרבה יותר לבנות רשת ביטחון חברתית לכלל אזרחי המדינה.
זאת מכיוון שהיא אינה מחייבת השקעת מאמץ יקר באיתור אזרחים "מסכנים" אשר אינם מסוגלים לעזור לעצמם, ואינה יוצרת מלכודות עוני ואומללות באמצעות תמריצים מעוותים. לשיפור ביעילות מתלווה גם שינוי תפיסתי: הזכאות לקצבה אינה נובעת ממסכנות אלא מהווה זכות בסיסית של כל אזרח במדינה.
5.
יתרונות הרפורמה: פשטות, הוגנות וחיסכון ביורוקרטי
את היתרונות והחסרונות של הרפורמה מונים ד"ר שראל וד"ר כץ ביחס למערכות הרווחה הקיימות. אלו, ללא יוצא מן הכלל, בנויות בכל המדינות המערביות כטלאי על טלאי, ללא היגיון פנימי של ממש, ורודפות אחרי מטרות סותרות, לרוב תוך בזבוז של זמן וכסף. יתרונות התוכנית לפי דר שראל וד"ר כץ הם:
● פשטות: מערכות הרווחה הקיימות מבוססות על מערך ביורוקרטי סבוך הכולל כפילויות תפקידים ועיסוק רב במבחני אמצעים שנועדו לברר אם הפרט זכאי לקצבה כלשהי או לא. ביטול מבחני האמצעים יאפשר צמצום משמעותי של המערך הביורוקרטי הממשלתי, ויכול להוביל לחיסכון כספי שיאפשר את הגדלת הקצבאות.
● סיום הטרטורים לאזרח: היתרון בחיסכון הביורוקרטי הוא כמובן לא רק מנקודת מבטה של המדינה או של משלם המסים, אלא גם מנקודת מבטם של האזרחים הנזקקים למערכת הרווחה. הנזקקים נאלצים כיום לנדוד בין משרדים ביורוקרטיים שונים ולעבור מבחנים וועדות בניסיון להוכיח שמגיעות להם הטבות כאלה ואחרות. הכנסה בסיסית תמנע את הסבל הכרוך בתהליכים אלה, וכן את התיוג החברתי השלילי הנלווה אליהם.
● צמצום הכלכלה השחורה: חלק ניכר משוק העבודה הישראלי מתנהל באופן לא־פורמלי, בין היתר משום שקבוצות אוכלוסייה מקבלות הטבות סוציאליות התלויות בכך שהן לא יועסקו בשוק העבודה הפורמלי. מעבר למודל של הכנסה בסיסית יוכל לשחרר את האוכלוסיות האלה מהצורך להסתיר את דבר עבודתן ואת היקף שעות עבודתן, ובכך לתרום להקטנת השוק השחור וכן לגידול בתקבולי המסים.
● בלי מטרות סותרות: מערכת הרווחה הישראלית כוללת הטבות שתלויות באופן חיובי בגובה השכר, כמו הטבות מס לחיסכון פנסיוני ולקרנות השתלמות; הטבות שתלויות באופן שלילי בגובה השכר, כמו הבטחת הכנסה; הטבות שתלויות באופן חיובי בגובה השכר רק לבעלי שכר נמוך, כמו מענקי עבודה; הטבות המתבטאות בנקודות זיכוי ממס הכנסה המגיעות רק לאזרחים העוברים את סף המס, וכך הלאה.
כלומר, בעת ובעונה אחת קיימות הטבות המגדילות את אי־השוויון לצד הטבות ומדרגות מס המנסות לצמצמו. יד אחת מנסה לשמור על מערכת פרוגרסיבית על ידי מתן הטבות לעניים ושמירה על מדרגות מס הכנסה, בעוד היד האחרת מחלקת הטבות המגיעות בעיקר לעשירים או למעמד הביניים. לעומת זאת, את ההכנסה הבסיסית ניתן לתכנן ולשנות בקלות ובשקיפות לפי מידת הפרוגרסיביות שתיבחר על ידי המערכת הפוליטית.
● בלי מסכנות: מערכת הרווחה המודרנית מתמרצת אזרחים להישאר "מסכנים" לפחות ברמת הדיווח: להישאר על רמת הכנסה נמוכה, להישאר מובטלים, להישאר גרושים, להישאר בדרגת נכות שאינה מאפשרת עבודה, וכך הלאה. כך נוצרת למעשה מלכודת עוני, שמרידה את המוטיבציה של מקבלי קצבאות מלהשתלב בשוק העבודה ולצבור ניסיון וכישורים שעשויים לשפר את רמת חייהם בעתיד.
קצבה אחידה הניתנת לכלל האוכלוסייה, ללא תלות במצב משפחתי, במצב רפואי או בהכנסה, לא תעוות את החלטותיהם של האזרחים בנושאים אלה, לא תעניש אותם ולא תתמוך בקיומן של מלכודות עוני.
● חופש הבחירה: קצבאות הכנסה בסיסית יאפשרו לאזרחים את החופש להחליט מה לעשות עם זמנם ועם משאביהם. הם יוכלו להחליט כמה שעות בשבוע הם מעוניינים לעבוד, אם הם מעוניינים ללמוד תורה בישיבה וכך הלאה, מבלי שלהחלטות אלה תהיה השפעה על ההטבות שהם מקבלים מהמדינה. מעורבות המדינה בחיי האזרחים תהיה מועטה יותר.
6.
החסרונות: פגיעה במתקיימים מדמי אבטלה והורים יחידניים
ד"ר שראל וד"ר כץ מונים גם את הנפגעים העיקריים מרפורמה המבוססת על הכנסה בסיסית:
● פגיעה אפשרית בצמיחה: לפי מחקרים כלכליים, העלאת מסים עלולה לפגוע בהיצע התעסוקה ובצמיחה הכלכלית, אם כי הפגיעה תלויה בתמהיל המיסוי ובפרטי הרפורמה. ישנם גם מחקרים ששיעור העוני צפוי לעלות בעקבות יישום ההכנסה הבסיסית.
בנוסף, מחקרים מצביעים שאפילו במדינות העשירות ביותר בעולם, גובה הקצבה שיהיה אפשר לשלם תהיה נמוכה ביחס למשכורות ולעלויות המחיה המקומיות. משמעות הדבר היא שאוכלוסיות המתקיימות כיום על דמי אבטלה והטבות אחרות יפסידו באופן משמעותי ממעבר להכנסה בסיסית לכולם. מסיבה זו רבות מהתוכניות ליישום הכנסה בסיסית בעולם מציעות להשאיר לפחות את קצבאות הנכות והסיעוד על כנן, באופן חלקי או מלא.
● פגיעה באמהות חד-הוריות: אחת הקבוצות שעלולות להיפגע במידה משמעותית מיישום מודל הכנסה בסיסית היא אימהות יחידניות. כיום הקצבה שזוג הורים עניים מקבלים אינה כפולה מהקצבה שמקבל הורה יחידני, אך הכנסה בסיסית משולמת ברמת הפרט, ולכן היא אכן תהיה כפולה במקרה של זוג.
המשמעות היא שתחת הכנסה בסיסית הורים יחידים יקבלו נתח קטן יותר מסך תשלומי הרווחה המשולמים כיום. ניתן כמובן לטפל בבעיה זו על ידי חריגה מסוימת ממודל ההכנסה הבסיסית והשארת חלק מהקצבאות על כנן.
השווייצרים דחו את ההצעה, בפינלנד עדיין מחפשים דרך ליישם
ד"ר שראל וד"ר כץ נותנים במחקר שלהם כמה דוגמאות לקידום הרעיון של ההכנסה הבסיסית ושל צעדי מדיניות דמויי הכנסה בסיסית שנעשו בפועל בעולם. כך לדוגמה, ארגון ה-OECD ערך סימולציות של הכנסה בסיסית לגבי פינלנד, איטליה, צרפת ובריטניה, תחת הנחות שונות. לפי תוצאות הסימולציה, בפינלד ובאיטליה יוביל מהלך כזה לחיסכון תקציבי, שניתן להפנותו להגדלת ההכנסה הבסיסית או להפחתת שיעורי המיסוי. בצרפת נדרשה רק הפחתה קטנה בהכנסה הבסיסית כדי להגיע לאיזון תקציבי, אך בבריטניה צעד זה יוביל לגירעון משמעותי.
בארה"ב פורסמו הצעות רבות ליישום הכנסה בסיסית, בין היתר להכנסה בסיסית של 12 אלף דולר לשנה למבוגר ול-6,000 דולר לילד, אך בשלב זה ההצעות הן רק ברמה התאורטית.
בשווייץ הועלתה בשנת 2012 הצעה למשאל עם בנושא החלת הכנסה בסיסית במדינה. עד שנת 2013 חתמו על ההצעה יותר מ-130 אלף תושבים, מה שחייב עריכת משאל עם בנושא. ההצעה הייתה להעניק מדי חודש לכל אזרח מבוגר 2,500 פרנקים שווייצריים, ולכל ילד - 625 פרנקים שווייצריים. התומכים בהצעה טענו כי היא תאפשר לשווייצריים חופש רב יותר להחליט כמה ברצונם לעבוד, ותאפשר להפחית את רמת האי-שוויון במדינה.
המתנגדים, לעומתם, הביעו את החשש שההצעה תפחית את התמריץ לעבוד וללמוד, וגרסו כי היא עלולה להיות בעייתית במדינה עם גבולות פתוחים ומהגרים רבים. בסופו של דבר התנגדו כל המפלגות הגדולות בשווייץ למהלך ובמשאל העם שהתקיים בשנת 2016 דחו 77% מהשווייצריים את ההצעה.
בפינלנד השיקה רשות הביטוח הלאומי בתחילת 2017 ניסוי שמטרתו לבחון את ההשפעה של מתן הכנסה בסיסית על שוק העבודה. במסגרת הניסוי נבחרו באופן אקראי 2,000 מובטלים בני 25-58 שקיבלו עד כה דמי אבטלה, ודמי האבטלה שלהם הוחלפו בקצבה חודשית קבועה של 560 אירו. הניסוי ספג ביקורת על הטייתו לכאורה, מכיוון שהוא נערך רק על מובטלים. בסופו של דבר בוטל הניסוי וכיום ממשלת פינלנד מחפשת דרכים אחרות לערוך רפורמה במערכת הבריאות.