"רגולטור-על"? יותר חסרונות מיתרונות

שר האוצר משה כחלון יזם באחרונה מהלך למינוי שני רגולטורי על, שיהיו אחראים - האחד על היציבות והשני על התחרות וההגנה על הצרכן. אלה אמורים להחליף, לפי ההצעה, את הרגולטורים הענפיים שקיימים היום בתחום הפיננסי - המפקח על הבנקים, רשות ניירות ערך והמפקח על שוק ההון והביטוח. לפחות במתכונת שבה הוצעה, מדובר ברפורמה העלולה להביא לשיתוק המערכת ולפגיעה בדיוק באינטרסים שעליהם היא מתיימרת להגן - יציבות ותחרות.

הצעת שר האוצר מבוססת, לפני הכול, על התעלמות ממספר עובדות מהותיות, ובהן - העובדה שהבסיס לכל רגולציה הוא ידע ומומחיות ביחס לענף ולתחום המפוקח; העובדה שהשגת יציבות ותחרות תלויה תלות ישירה בידע ומומחיות הכרחיים אלה; העובדה שהיבטי היציבות והתחרות ביחס לכל גוף מפוקח, הם היבטים שלובים שפעמים רבות קשה, ואף בלתי אפשרי, לפצל ביניהם.

פיקוח ענפי, לפי המודל הקיים בישראל (שהוא המודל השכיח בעולם) לא נולד יש מאין. הרציונל שלו הוא לא אחר מאשר התאמה בין צורכי הפיקוח ותכליותיו, לבין מבנה המסוגל לענות עליהם. הניסיון ליצור גלובליזציה של ידע ומומחיות ביחס לכל התחומים המפוקחים, בידי גורם אחד, תוך פיצול שני אינטרסים שלובים שלהם - יציבות ותחרות, מייצג מודל חריג ולא מקובל, בדיוק בשל חסרונותיו.

לכל תחום וגוף מפוקח יש תוכן, מאפיינים, צרכים ודינמיקה, מיוחדים משלו. רגולטור חייב להיות אמון על כל אלה, ולהיות מסוגל לקיים אינטראקציה מקצועית שוטפת עם אנשי המקצוע בגוף המפוקח. כך למשל, למפקח על הבנקים חייבת להיות התמצאות, הבנה וראייה לעומק ולרוחב, של תחום הבנקאות והתאגידים הבנקאיים, כתנאי לקיום רגולציה מקצועית הולמת ולשמירה אפקטיבית על יציבות ותחרות. האחדת תחומי פיקוח ורגולטורים, צפויה לבוא, בהכרח, על חשבון כל אלה ולפגוע הן בתכני הרגולציה לגופם והן ביציבות ובתחרות.

בד-בבד, פיצול בין יציבות לתחרות הוא פיצול מלאכותי, שנזקיו הפוטנציאליים מהותיים. מאחר שמדובר בשני אינטרסים שלובים המשליכים זה על זה, יש צורך בשקלול ואיזון עדין שוטף ומתמיד ביניהם, תוך ראיית תמונה כוללת. פיצול, לעומת זאת, יביא לכך שכל אחד משני הרגולטורים יהיה חשוף רק לחלק מהתמונה, ומלאכת השקלול והאיזון תהפוך תלויה בשיתוף פעולה ובהסכמה ביניהם.

הפעילות המשותפת והמוסכמת שתידרש, היא לחלוטין לא מובנת מאליה, בהתחשב, בין היתר, בשיקולי אגו טבעיים וצפויים, ברצון של כל גורם להשפיע ובתחרות ובמאבקי וכוח שעלולים להתפתח בין השניים.

בכלל, פיצול בין תחרות ליציבות, הופך אותן מראש לאינטרסים מנוגדים ומתחרים, ומסיט את מרכז הכובד משקלול ואיזון בין שניהם, להבחנה והפרדה ביניהם. הניסיון מלמד, שמצב מעין זה גם עלול להיות מנוצל לרעה לקידום אינטרסים אחרים. כך למשל, עשוי להיווצר מצב שבו הרגולטור האחראי על הגנת הצרכן יהפוך לפופולרי יותר ויזכה, במצב של חילוקי דעות, ליותר תמיכה מצד פוליטיקאים ודעת קהל.

פתרון שהוצע ביחס לחלק מחסרונות אלה מתייחס לאפשרות להכפיף לכל אחד מרגולטורי-העל, רגולטורים ענפיים שישלימו, בין השאר, את החסר הצפוי בידע ובמומחיות. פתרון זה, שלהבנתנו איננו חלק מהרפורמה המוצעת, לא באמת מהווה מענה ומביא למעשה להחלפת המבנה הקיים במבנה מסורבל, מרובה רגולטורי-משנה בעלי עמדות שונות וצורך מתמיד להכריע ביניהם. 

מעבר לחסרונות הענייניים, הרפורמה שמציע השר כחלון היא רפורמה מורכבת ביותר, הכרוכה בטלטלה גדולה למערכת ובעלויות אדירות.

כששוקלים את כל אלה לצד העובדה שהבנקאות בישראל הוכחה כיציבה וצלחה משברים עולמיים, נשאלת השאלה, מהי, אם כן, ההצדקה לשינוי הסדר הקיים. בניגוד למקרים אחרים (למשל בריטניה לאחר משבר 2008), כאן הרפורמה לא תהיה תוצאה של לקחי כישלון, אלא תולדה של התעלמות מיתרונות השיטה הקיימת ומחסרונות השיטה המוצעת.

■ הכותבת היא שותפה בכירה במשרד ב. לוינבוק ושות', המתמחה בדיני בנקאות.