היעד - מפעל בישראל יוקם תוך שנה וחצי

צוות היגוי מיוחד שמשותף למשרדי הממשלה, למכון הישראלי לדמוקרטיה ולהתאחדות התעשיינים ממליץ על שורה של מהלכים לשיפור סביבת הפעילות של התעשייה הישראלית. הצוות ממליץ להרחיב את ההשקעות בתעשייה ולפתוח מפעלים חדשים, תוך קיצור משמעותי של משך התהליך.

בין ההמלצות: מסלול מקוצר שיופעל ברשות מקרקעי ישראל לטיפול בהקצאת שטחים לתעשייה; הקלות נרחבות בביורוקרטיה לתעשיינים בדרך לקבלת היתרי בנייה ורישיונות עסק; עדכון של רגולציות, הקלות בפיקוח, מעבר לתצהירים וליחסים שמבוססים על אמון - בין המגזר העסקי לבין רשויות המדינה.

בצוות ההיגוי חברים נציגים ממשרדי הכלכלה והתעשייה, האוצר, המשפטים וראש הממשלה, והוא הוקם במסגרת פרויקט מיוחד של המכון הישראלי לדמוקרטיה ושל היחידה לקידום השקעות זרות במשרד הכלכלה. את הדיונים ליוו נציגי קו פרויקט שמבית BDO.

הדיונים שקיים הצוות התמקדו בבעיית לוחות הזמנים הארוכים שדורש תהליך הקמת מפעל תעשייתי בישראל. לפי הדוח, תהליך הקמה של מפעל חדש או הרחבה של מפעל קיים בישראל אורך בממוצע בין 4 ל-6 שנים.

תהליך מורכב, הבנה מעמיקה

טיוטת הדוח, שנחשפת כאן לראשונה, היא תוצאה של פרויקט מיוחד שיזמו המכון הישראלי לדמוקרטיה והרשות להשקעות זרות במשרד הכלכלה והתעשייה, במטרה לענות על מצוקת התעשיינים שמתלוננים על קשיים בתהליך ההקמה של מפעל בישראל - ובאופן שמסכן השקעות חדשות במשק. בדוח נכתב כי "קשיים אלה נובעים מעצם היותו של התהליך מורכב, המצריך הבנה מעמיקה במספר רב של תחומים והיכרות עם אופן העבודה מול גורמי ממשל ורגולטורים כדי לעמוד בדרישות הרגולטוריות השונות".

חברי הצוות מאמינים כי יישום המלצות הדוח יאפשר קיצור משמעותי בתהליך הממושך לפתיחת מפעל - מ-4 עד 6 שנים לתקופה של כשנה וחצי בלבד. זאת, תוך שיקוף והבהרת תהליכים שנדרשים לקראת פתיחת מפעלים לפני משקיעים זרים ומשקיעים מקומיים, איתור של כשלים וקשיים בתהליכים הרגולטוריים הקיימים, הפיכת התהליך לידידותי, מהיר ופשוט יותר למשקיע - תוך הידוק הקשר בין הרשויות השונות.

מנהלת המרכז לממשל וכלכלה במכון הישראלי לדמוקרטיה, דפנה אבירם ניצן, אמרה ל"גלובס" כי "ניתן להשיג את המטרות האלה תוך הגברת התיאום בין הגופים השונים, בהנגשה של מידע ובמערכות משותפות לכלל הגורמים שמעורבים בתהליכים אלה. הטכנולוגיות מאפשרות זאת ואנו כבר מקיימים בנושא הזה קשר עם רשות התקשוב".

במבוא לדוח הזהירו חברי הצוות מהימשכות המצב הקיים בתעשייה הישראלית, באופן שעשוי לפגוע בפיתוחה, בהחמצת השקעות ובנזק לסביבה העסקית בשל הנטל הביורוקרטי והרגולטורי הכבד. מצב זה מתבטא בין השאר גם בדוחות של גופים בינלאומיים: במדד נוחות עשיית העסקים של הבנק העולמי ישראל דורגה במקום ה-54 מבין 190 מדינות ובמקום החמישי מהסוף מבין כלל המדינות שחברות בארגון ה-OECD. לפי דוח אחר, של הפורום הכלכלי העולמי, ישראל מדורגת במקום ה-41 מבין 138 מדינות במדד נטל הרגולציה הממשלתית. עם זאת, יש לציין כי במהלך השנים האחרונות משרד ראש הממשלה החל להוביל מהלך נרחב במטרה לרסן רגולציות בתחומים רבים בהתאם ליעדים רב שנתיים שנקבעים למשרדי הממשלה השונים. חברי הצוות משוכנעים כי הגורם המחולל המרכזי של מצב זה הוא ביורוקרטיה ממשלתית וחוסר יעילות.

על רקע נתונים אלה, חברי הצוות התריעו גם על ירידה במספר המפעלים החדשים שקמים בישראל: בדוח מובאים נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה שלפיהם בין 2013 ל- 2016 הוקמו בישראל מדי שנה 11 מפעלים בממוצע וזאת לעומת 38 מפעלים שנפתחו בממוצע בכל שנה בתקופה שבין 2009 ל-2012. בין 2005 ל-2008 נפתחו בישראל כ-49 מפעלים בכל שנה בממוצע.

"נראה שהחברות הישראליות ממשיכות להתרחב, אבל הן בוחרות לעשות זאת בחו"ל", נכתב בדוח. יצוין כי על פי התאחדות התעשיינים, בראשות שרגא ברוש, בעוד ששיעור המפעלים החדשים שקמים בישראל פוחת עם השנים - שיעור החברות התעשייתיות שמרחיבות את פעילותן בחו"ל עולה: ב-2005 עמד שיעור זה על 16% וכיום הוא עומד על כ-30%.  

 היעד: מפעל בישראל יוקם תוך שנה וחצי

5 שלבים בדרך למפעל

הדוח המלא נקרא "מפת הדרכים הרגולטורית למשקיע" והוא ייחשף במסגרת כנס אלי הורביץ לכלכלה וחברה שייפתח בירושלים ב-19 לחודש. במהלך הכנס, יערך דיון מיוחד על מעמד התעשייה ועל הקשיים שאיתם מתמודדים משקיעים - ברוח הממצאים וההמלצות שמובאים בדוח. בדיונים אלה ישתתפו שר הכלכלה והתעשייה, אלי כהן, החשב הכללי באוצר, רוני חזקיהו, המשנה לנגידת בנק ישראל, יו"ר הרשות לניירות ערך, מנכ"ל משרד ראש הממשלה והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה.

במסגרת הדוח, צוות ההיגוי סימן 5 שלבים מרכזיים בתהליך פתיחת מפעל בישראל, ופירט אודות הקשיים המרכזיים בכל אחד מהם: בשלב הראשון, של איתור קרקע מתאימה להקמת מפעל, קבע הצוות כי מקורות המידע הרלוונטיים לנושא זה מציגים מידע חלקי בלבד או מידע שאינו מעודכן. במקרים אחרים נמצא כי הגדרות התב"ע (תוכנית בניין ערים) אינן תואמות את תחומי התעשיות השונים. שלב זה בתהליך הקמת מפעל נמשך בממוצע בין 3 ל-6 חודשים. לפי המלצת הצוות, על המדינה לעדכן לעתים תכופות את מקורות המידע הקיימים שעומדים לרשות התעשיינים, תוך העלאת המודעות בקרב יזמים על זמינותם של מקורות אלה.

לגבי השלב השני, הקצאת קרקעות להקמת מפעלים, נמצא במסגרת עבודת הצוות כי בקשות של תעשיינים לקבלת פטור ממכרז נכנסות לתור הבקשות הרגיל ברשות מקרקעי ישראל (רמ"י). עוד נמצא כי ביצוע תהליך שמאות הקרקעות בידי שמאים פרטיים - אורך זמן רב; המחלקה המקצועית במינהל אזורי התעשייה שבמשרד הכלכלה, הגוף שאמון על בדיקת הבקשות של יזמים להקצאת קרקעות, מוגבלת במשאבים; נמצא כשל מהותי בממשק העבודה שבין מינהל אזורי התעשייה לבין רמ"י ועוד. לפי צוות ההיגוי שלב זה בתהליך הקמה של מפעל נמשך בין 6 חודשים ל-12 חודשים. בניסיון להתגבר על קשיים אלה, הצוות מציע לפתח מערכת מקוונת שתהיה מסונכרנת לרישומים של רמ"י ושל משרד הכלכלה וזאת כדי לאפשר תעבורת מידע יעילה בין הרשויות. בנוסף, הצוות ממליץ למשרד הכלכלה להרחיב את השימוש ביועצים חיצוניים - באופן שיזרז את משך הטיפול בבקשות לקרקע בפטור ממכרז - שמגישים תעשיינים ויצירת מסלול נפרד שבו יטופלו פניות של תעשיינים ברמ"י.

השלב השלישי בתהליך הקמת מפעל בישראל, הוא שלב קבלת היתר הבנייה - והוא מתאפיין בקשיים ובחסמים רבים כמו חוסר התאמה בין המידע שמתקבל בתיק המידע שנמסר ליזם לבין הדרישות הרגולטוריות; דרישות רגולטוריות מחמירות שלא מפעילות שיקול דעת מקצועי; תעשיינים שנדרשים לספק מספר רב של מסמכים, אישורים והוכחות - שהכרחיים להבטחת עמידת המפעל בדרישות הרגולציה הרלוונטיות ועוד. שלב זה נמשך 6 עד 12 חודשים והצוות ממליץ לקצר אותו, תוך הגברת האמון בין התעשיין לרגולטור, הרחבת השימוש בתצהירים במקום מסמכים והצגת הוכחות, הגבלת משך הזמן שבו הרגולטור יוכל לדרוש שינויים לקראת הנפקת היתר בנייה ואימוץ רגולציות מתקדמות אך מקלות יותר - שנהוגות במערב.

השלב הרביעי בתהליך, בנייה ואכלוס המפעל, נמשך אף הוא בין חצי שנה לשנה. לפי הדוח, במהלך תהליך הבנייה מקבלים היזמים דרישות נוספות מצד הגופים הרגולטוריים - תוך זמינות נמוכה של נציגיהם לבדיקת הנתונים ולמתן אישורים, מה שמוביל לעיכובים משמעותיים בתהליכי הבנייה. אחת מהמלצות הצוות, היא למנות גורם שיהיה אמון על תיאום בין התעשיינים לבין הגורמים הרגולטוריים ולפתוח מסלול ייעודי לטיפול בסוגיה של מבנים שמיועדים לשמש לתעשייה אצל כל אחד מגורמי הרגולציה. זאת, לצד ייעול ופיתוח של אזורי התעשייה.

השלב החמישי והאחרון, שעוסק בהוצאת רישיון עסק, נמשך בין חודש לבין שלושה חודשים. הצוות מצא כי בשלב זה נדרשים יזמים רבים לעבור בדיקות נוספות אצל הגורמים הרגולטורים שכבר נתנו את אישורם לתוכנית ההקמה של המפעל עוד בשלבים מוקדמים יותר של התהליך. זאת, כשהאחריות להגעת הגורמים הרגולטורים למתן האישור לפתיחת המפעל היא על התעשיין עצמו.

בנושא זה ממליץ הצוות להסתמך על אישורים ועל מסמכים שהוצגו למדינה בשלבים מוקדמים יותר של התהליך: "ההחלטה להקים מפעל חדש או להרחיב מפעל קיים נובעת מהרצון לנצל הזדמנויות ופוטנציאל של שוק ומהרצון להגדיל את כושר היצור", נכתב בדוח, "ככל שחולף זמן רב יותר בין ההחלטה להקים או להרחיב קו יצור לבין תחילת היצור - גדל הסיכון שהתעשיין יחמיץ הזדמנות בשוק או שמתחריו יקדימו אותו. מכאן עלול להיווצר מצב שבו החברה סופגת פגיעה בלתי הפיכה במחזור המכירות שלה ובפוטנציאל המכירות העתידי שלה".

לדברי אבירם ניצן מהמכון הישראלי לדמוקרטיה "אימוץ ההמלצות יאפשר פישוט וייעול של תהליך ההשקעות בישראל, תוך חיסכון של זמן ותקציבים עבור יזמים ותעשיינים, הגדלת השקיפות בתהליכים ויהווה תמריץ משמעותי למשקיעים מקומיים וזרים להקים או להרחיב מפעלים במשק הישראלי".

בצוות ההיגוי הבהירו ל"גלובס" כי "חלק בלתי מבוטל מההמלצות שלנו נמצא בשלבים שונים של הטמעה בשטח - וחלק מהרגולטורים כבר החלו לבצע את השינויים". 

כמה מפעלים נפתחו בישראל? תלוי את מי שואלים

בין התאחדות התעשיינים לבין שר הכלכלה והתעשייה, אלי כהן ניטש ויכוח סוער על האופן שבו נספרות הפתיחות של מפעלים חדשים מדי שנה. בזמן שהתאחדות התעשיינים טוענת שב-2017 נפתחו במשק 4 מפעלים בלבד - תוצאה של רגולציה כבדה וביורוקרטיה שמקשה על התעשיינים, שנאלצים להרחיב את פעילותם מעבר לים, בלשכת שר הכלכלה והתעשייה טוענים כי באותה השנה נפתחו 93 מפעלים.

בדוח "מפת בדרכים רגולטורית למשקיע" שחיבר צוות היגוי בין משרדי נכתב כי באותה השנה נפתחו במשק 11 מפעלים.

הסיבה לפער בין הנתונים היא האופן שבו מגדירים פתיחת מפעל: בעוד שהתאחדות התעשיינים מגדירה מפעל חדש כהשקעה של חברה שמקימה במשק מתקן יצור מן המסד ועד הטפחות, בלשכת השר כהן מתייחסים גם להרחבה של מפעלים קיימים כאל פתיחה של מפעל חדש.

גורם בכיר במשרד הכלכלה אמר היום (ה') ל"גלובס" בהתייחס לנתוני המדדים הבינלאומיים שמצביעים על סביבה שמקשה על עשיית עסקים בישראל, כי מדובר בנתוני "כמותיים" בעוד שהמדדים שמצביעים על הנתונים ה"איכותיים" של הסביבה העסקית - מוצנעים בדוחות אלה, ובדיווחים של התקשורת: "תחום החדשנות תמיד נמצא בצמרת הדירוגים וזאת, לצד אבטלה שנמצאת בשפל, יצוא שנמצא בצמיחה, הכנסות המדינה ממסים בתעשייה שגדלות כל הזמן, חברות זרות שמשקיעות במשק. המצב הכלכלי שלנו טוב", אומר בכיר במשרד.

גורמים בירושלים מציינים גם את הפעילות שהוביל בשלוש השנים האחרונות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, אלי גרונר לטיוב רגולציות; מהלכים אחרים שנעשו בשנה האחרונה לריסון החקיקה הפרטית שנושאת משמעויות כספיות ורגולטוריות משמעותיות והרפורמה העמוקה בתחום התקינה, באופן שמאפשר יבוא של מוצרים לישראל בהתבסס על בדיקות של מכוני תקנים בינלאומיים.